S-eau-S. Prix de l’eau : des factures salées.

Le prix de l’eau de l’explosion à la maîtrise ?

Sous ce titre, la « Commission de la Production et des Echanges sur l’Eau » de l’Assemblée Nationale publiait un rapport d’information le 8 novembre 1995, sous la direction de Ambroise Guellec, député breton.

Le terme d’explosion n’est pas exagéré. Le rapport relève des doublement et triplement du prix de l’eau dans certaines communes en l’espace de quelques années, sans raisons apparentes.

Selon des évaluations du ministère de l’environnement le taux moyen de progression aurait été de 10% entre 1990 et 1995, passant de 8,6 F/m3 à 14,1 F/m3 ( prix T.T.C comprenant eau, assainissement et redevances).

Une étude menée en commun par 17 organisations de consommateurs trouvait elle, une augmentation de 11,5% par an entre 1990 et 1994. Un rapport du Commissariat Général au plan constate, de son côté, une augmentation de 11% par an de 91 à 96 avec un prix moyen de 16 F/m3 en 1997 (pour une consommation de 120 m3, nous reviendrons sur le choix de ce volume de référence). Dans une note du 25 Janvier 1999, la Direction Générale de la Concurrence de la Consommation et de la Répression des Fraudes relevait une augmentation de 61% entre 1991 et 1997.

Toutes ces études convergeaient donc pour confirmer une augmentation de l’ordre de 11% par an alors que le coût de la vie s’est stabilisé. Si l’explosion est évidente, la maîtrise ne semble pas faire partie des espoirs immédiats. Certains parlent même d’un inévitable doublement du prix de l’eau dans un avenir proche. Un pronostic inacceptable quand on constate que la qualité ne cesse de se dégrader.

L’explication de cette augmentation doit être recherchée dans chacune des composantes du prix : l’eau, l’assainissement, les taxes.

Le rapport du Commissariat Général au plan, déjà cité détaillait ces trois aspects. Pour une augmentation de 6 F/m3 en six ans, 2.65 F provenaient de l’augmentation des taxes et redevances, 1.72 F étaient imputables à l’augmentation de la partie assainissement, 1.63 F à la part de l’eau.

Les taxes représentaient donc 44% de l’augmentation à elles seules. Parmi elles la redevance pollution prélevée par les Agences de l’eau passait tout simplement du simple au double. Situation scandaleuse quand on sait qu’une bonne partie des sommes ainsi récoltées servait à favoriser les activités des pollueurs. Nous en reparlerons.

L’eau et l’assainissement ont augmenté dans des proportions sensiblement égales. Sans doute peut-on penser que l’amélioration des réseaux de collecte des eaux usées explique l’augmentation du prix de l’assainissement et que les traitements rendus nécessaires par la mauvaise qualité de l’eau obligent à augmenter le prix de l’eau. L’explication se vérifie dans un certain nombre de cas mais à y regarder de près on constate que ces augmentations ne correspondent souvent à aucune amélioration de ce type.

La vérité est que le prix de l’eau ne répond à aucune donnée objective. La situation de monopole des distributeurs privés et des collectivités locales leur ont permis d’en faire une juteuse « vache à lait » . Source de fabuleux bénéfices pour les compagnies privées c’était également un moyen commode d’alimenter le budget général des communes.

Ce que le Commissariat au Plan exprime de façon plus diplomatique quand il remarque que l’absence de réaction des consommateurs individuels a sans doute incité les différents intervenants à « considérer la facture comme un vecteur commode et indolore de collecte de fonds » (termes soulignés dans le rapport). Pour que les choses soient claires, le même rapport cite une étude de deux experts (P. Boistard et L.Guérin) qui montre que, pour l’eau potable au moins, « certaines collectivités et gestionnaires ont profité de la forte médiatisation dont le prix de l’eau a été l’objet pour augmenter le prix dans des proportions plus importantes que la simple augmentation des coûts ne l’aurait nécessité. »

La loi du 3 janvier 1992 est venue civiliser quelque peu le système mais les vieilles habitudes ont la vie dure et les retombées des pratiques anciennes se font toujours sentir.

Par exemple celle du « droit d’entrée ». A l’occasion de la renégociation du contrat, le délégataire se voyait réclamer une somme forfaitaire à verser au budget général de la commune. Au mieux cette somme servait à huiler le fonctionnement de la commune, souvent elle permettait une réalisation spectaculaire dont l’effet était payant sur le plan électoral. Mais le prix à payer n’était pas négligeable pour le consommateur. Ce qui semblait gagné sur la feuille d’impôt se retrouvait multiplié par deux ou trois sur la facture d’eau.

Le cadeau fait au concessionnaire en contrepartie représentait un beau pactole. Il pouvait se traduire par des durées de contrats au delà du raisonnable ( 20 ans est une durée courante) et aussi par une clause d’augmentation régulière des prix donnant au fermier la certitude de pouvoir multiplier plusieurs fois sa mise.
La loi Barnier du 2 février 1995 a interdit ces pratiques mais elle n’a pas d’effet rétroactif et les contrats signés avant 1995 feront sentir leurs effets parfois jusque en 2020.

Autre pratique interdite : celle du forfait. Le forfait, c’était la possibilité de facturer un volume imposé (par exemple de 30m3). Celui qui consommait moins en était pour ses frais, celui qui consommait plus n’en était pas pénalisé. Le système intéressait, en particulier, les communes touristiques qui obtenaient ainsi du résident secondaire une participation conséquente aux frais de fonctionnement des services communaux. Inconvénient : une tendance au gaspillage chez ceux qui voulaient absolument consommer leur volume facturé.

La loi du 3 Janvier 1992 sur l’eau supprimait cette disposition, sauf cas exceptionnels laissés à l’appréciation des préfets. Le principe retenu était celui d’une tarification assise sur le volume d’eau réellement consommé par l’usager. L’objectif était de lutter contre les gaspillages et de rétablir l’équité entre les usagers.

Hélas cette idée généreuse allait être détournée par l’introduction dans la loi d’un article 13-II disposant que la facture d’eau « pourra, en outre, comprendre un montant indépendamment de ce volume (réellement consommé), compte tenu des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement ».

Il n’est pas innocent d’introduire un terme comme « pourra » dans un article de loi. C’est une tradition française, la formule ambiguë laisse la place à toutes les interprétations. D’un côté on fixe la règle : le prix de l’eau devra être proportionnel au volume consommé. De l’autre on donne le moyen de la contourner : une part fixe pourra être instaurée. Les groupes de pression publics et privés ne s’y sont pas trompés, la possibilité de l’usage d’une part fixe était une aubaine inespérée.

le retour à un « forfait déguisé »

La commission parlementaire sur le prix de l’eau a bien relevé l’anomalie. A la page 19 de son rapport, elle constate que l’on peut « s’interroger sur le respect de la volonté du législateur et le retour d’une sorte de « forfait déguisé » quand on sait que la partie correspondant aux charges fixes peut atteindre jusqu’à 90% de la facture d’eau potable »

C’est aussi le constat de la Cour des Comptes qui dans son rapport de Janvier 97 relève qu’on utilise parfois la part fixe « pour dissimuler les hausses effectives de la partie consommation ».

La revue « Que Choisir » a été la première et longtemps la seule à monter au créneau. Dans son numéro de Février 95 elle montrait clairement que les distributeurs avaient su transformer la part fixe en « forfait déguisé », appréciation qui sera reprise par la commission parlementaire. Nous pourrions même parler de forfait aggravé dans la mesure où le « forfait » ancien livrait au moins un certain nombre de mètres cubes en échange d’une somme fixe, alors que le système actuel permet d’imposer des factures pouvant atteindre 1500 F (voire plus) à des personnes n’ayant pas encore consommé une seule goutte d’eau !

En Septembre 1998 « Que Choisir » dénonçait à nouveau le « scandale des factures d’eau » et en particulier celui du recours à la « part fixe ». Si des villes comme Guéret, Marseille, Belfort ou Brest ne facturaient pas d’abonnement ou le limitaient à une somme symbolique inférieure à 50 F, Avignon et Toulon fixaient un montant de 600 F et Saint-Malo une somme de 1115 F.

Dans le Nord-Finistère l’association S-EAU-S a relevé la facturation d’un syndicat de communes imposant une part fixe de 1500 F. Dans ces communes proches du Conquet le m3 d’eau coûte 170 F au consommateur annuel de 10m3 ( 1500F de part fixe et 200F de consommation) et encore près de 70F au consommateur de 30m3 ( 1500F + 600F). Il faut atteindre une consommation de 120m3 pour que le prix moyen ne soit plus que de 32,5F/m3 ce qui est encore le double du niveau national.

Dès lors parler d’un prix du m3 d’eau n’a plus aucun sens si on constate que, même à l’intérieur d’une commune il peut être multiplié par 5 d’un consommateur à l’autre !

Quel est le volume réel de la consommation domestique ?

Le chiffre de 120 m3 annuel par abonné a été retenu pour calculer le prix moyen du m3 d’eau. Sur quelle base ? 120 m3 est le chiffre approximatif que l’on obtient dans la plupart des communes en divisant la consommation totale de la commune par le nombre de compteurs. Mais ce faisant on confond le consommateur domestique et le consommateur industriel. En moyenne 20% de l’eau est consommée par l’industrie et ce chiffre peut aller jusqu’à 50% dans les zones où domine l’industrie agro-alimentaire grosse consommatrice.

Il est certainement plus proche de la réalité de considérer que la consommation d’un foyer moyen est inférieure à 90 m3. Une étude statistique menée sur les 6300 abonnés de la ville de Landerneau (15 000 habitants) a établi que la moyenne de consommation par compteur domestique y était de 82 m 3 ( 35m3 par personne) , que 25% des foyers consommaient moins de 30m3 et que 50% consommaient moins de 60m3. Seuls 7% des consommateurs atteignaient ou dépassaient 120m3.

La ville de Landerneau pratiquant une part fixe de 500F, il est sans signification d’affirmer que le prix de l’eau y est de 22F/m3 (calculé sur la base d’une consommation de 120 mètres cubes). Pour les 25% de foyers consommant moins de 30m3 ce prix est en réalité supérieur ou égal à 35 F, c’est à dire le double du prix moyen national.

Si la facturation d’une part fixe présente l’intérêt, pour le distributeur, de masquer la réalité des prix elle n’est pas particulièrement équitable et n’encourage pas aux économies.

Quand le consommateur finance l’industrie :

Si, au travers du système de la part fixe, nous avons pu relever une inégalité entre consommateurs domestiques, celle ci prend des proportions extravagantes quand on considère le prix accordé aux industriels. Le rapport public de la Cour des Comptes sur « La gestion des services publics locaux d’eau et d’assainissement » de janvier 1997 constatait ces inégalités :

« De nombreux transferts irréguliers entre usagers industriels et usagers domestiques sont constatés.

Pour des raisons économiques étrangères à la gestion de l’eau, les gros consommateurs bénéficient parfois d’avantages tarifaires. En effet au regard de la jurisprudence, des différenciations restent possibles, sans s’écarter du respect du principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, dès lors que les usagers se trouvent placés dans des conditions différentes au regard de la fourniture d’eau potable... . Mais une application contractuelle trop large de ce principe au bénéfice des services et des établissements industriels ou commerciaux, dont la consommation est en général largement supérieure à celle des abonnés domestiques, peut pénaliser ces derniers » (page 43 du rapport)

Plusieurs exemples cités par le rapport venaient illustrer cette appréciation. L’association S.EAU.S a mis en lumière l’exemple d’une commune finistérienne de 15 000 habitants dont le tiers de la consommation était due à une grosse usine agro-alimentaire. Celle ci s’était vue accorder un contrat particulièrement juteux : les tarifs baissaient de 1,5% par tranche de 10 000 m3 consommés. L’usine avait donc tout intérêt à augmenter sa consommation. Avec un volume consommé dépassant les 200 000 m3 elle en était arrivée à payer l’eau 30% moins cher que son seul prix de revient ! Naturellement le consommateur domestique de cette ville devait combler le déficit.

Améliorer la transparence, renforcer le caractère démocratique :

Le 20 mai 1998, Dominique Voynet présentait une communication en Conseil des Ministres sur la « réforme des instruments d’intervention publique dans le domaine de l’eau », préfigurant ainsi une ambitieuse loi sur l’eau qui devrait être bientôt votée par le parlement. Le deuxième point de cette communication portait, entre autres, sur une « amélioration de la transparence du secteur de l’eau et de l’assainissement ».

La création d’un Haut Conseil du service public de l’eau et de l’assainissement était décidée pour rendre des avis publics sur des sujets comme : « l’évolution du prix de l’eau et sur les effets respectifs de la régie et de la gestion déléguée ; sur les composantes de la facture d’eau et notamment sur les pratiques parfois abusives de détermination de la part fixe... ». Ses décisions seront rendues publiques, il remettra au gouvernement, au parlement, à la cour des comptes, un rapport annuel public. Il informera le procureur de la République des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale. Initiative heureuse si ce « Haut Conseil » se voit attribuer les moyens légaux, humains et matériels pour mener ses propres investigations.

Autre décision importante : celle de prendre en compte la « dimension sociale du service public de l’eau ». La situation actuelle est en effet alarmante. On estime que les impayés concernent environ 20 000 abonnés, ce qui représente un montant financier de 40 à 50 millions de francs. Outre la « charte solidarité eau » qui permet, depuis l’automne 97, d’obtenir des allégements ou des suppressions de facture de la part des distributeurs signataires, le ministère de l’environnement envisage d’autres possibilités de mesures dans l’esprit de la loi sur l’exclusion. Entre autres : « la limitation des termes fixes de la facture ( par exemple aux seules charges de comptage et de facturation) » ou encore « l’installation d’une tarification progressive, qui se traduirait par un prix inférieur au prix moyen pour une première tranche (par exemple les 20 ou 30 premiers m3) »

Les agences de l’eau sont également invitées à réformer le système de la redevance pollution dans le sens d’une plus grande équité et d’une plus grande efficacité. En clair : les consommateurs domestiques cesseraient d’être considérés comme les « vaches à lait » des agences. L’industrie et, surtout, l’agriculture seraient mis à contribution à des niveaux significatifs au regard de leur responsabilité dans les phénomènes de pollution.

Ces mesures marquent une nette volonté de rompre avec une politique qui ponctionne d’abord les « petits » accentuant, de ce fait, les effets de la crise sociale. Souhaitons qu’elles soient adoptées et qu’elles entrent rapidement en application malgré les pressions qui se font de plus en plus fortes pour que surtout rien ne bouge !