Porcheries. Les surprises de l’enquête publique

Enquête publique, mode d’emploi.

L’enquête publique a pour objet « d’informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions » afin de « permettre à l’autorité compétente de disposer de tous éléments nécessaires à son information ». Ici l’autorité compétente est le préfet du département. L’enquête est conduite par un « commissaire enquêteur ». Celui ci a été désigné par le président du tribunal administratif de la région où se tient l’enquête sur demande du préfet. Le commissaire est choisi « parmi les personnes ayant acquis, en raison notamment de leurs fonctions, de leurs activités professionnelles ou de leur participation à la vie associative, une compétence ou des qualifications particulières soit dans le domaine technique de l’opération soumise à enquête, soit en matière d’environnement ». L’enquête a un déroulement strictement orchestré. Après consultation du commissaire enquêteur, le préfet précise par arrêté : l’objet de l’enquête, sa date d’ouverture et sa durée. Celle ci sera de un mois au minimum et de deux au maximum. Elle pourra cependant être prorogée d’une durée de 15 jours sur décision du commissaire enquêteur. Seront indiqués également les lieux et horaires où le public pourra consulter les dossiers d’enquête et les dates de présence du commissaire enquêteur. Quinze jours avant le début de l’enquête un avis portant toutes ces indications doit être publié par voie d’affiche ou par tout autre procédé ainsi que dans les journaux régionaux. Il doit être rappelé dans les huit premiers jours de l’enquête. Le même avis sera publié par le maître d’ouvrage sur les lieux de l’installation. Dans le cas d’une porcherie le dossier soumis à enquête devra comprendre l’objet de l’enquête, la mention des textes régissant l’enquête publique, le plan de situation, le plan général des travaux. Le point central sera constitué par l’étude d’impact. L’étude d’impact devrait être l’outil essentiel pour la protection de l’environnement. C’est sur sa base que sera rédigé l’arrêté d’autorisation et que devra impérativement être conduite l’exploitation une fois l’autorisation accordée.

Elle devrait comporter une analyse détaillée de l’état initial. Historique et état actuel de l’exploitation, présentation du milieu naturel (paysage, faune, flore, relief, étude des sols, hydrologie). Les parcelles à risque de ruissellement devraient être clairement délimitées sur une carte au 1/25 000ème. La carte des sols au 1/10 000ème devrait être complétée par un ou deux sondages à l’hectare précisant en particulier les teneurs en phosphore. Le recensement des cours d’eau et des points d’eau devrait être particulièrement précis et accompagné d’analyses réalisées par des laboratoires agréés.

Les effets de l’installation sur l’environnement devraient être étudiés avec la même rigueur. Aux impacts sur le milieu naturel et en particulier sur l’eau, devraient s’ajouter les mesures prises pour éviter le bruit, les odeurs, les lumières nocturnes, les émissions de gaz nocifs (ammoniac, sulfure d’hydrogène). Naturellement tout ce qui concerne les effluents devrait y trouver une place centrale. Une estimation des dépenses faites pour protéger l’environnement devrait également figurer au dossier.

Munis de ces renseignements et, donc, informé des points sur lesquels vous devrez être attentif, vous pouvez entamer le parcours de l’enquête publique. Commence d’abord la lecture du dossier. Lors de votre première expérience, vous serez effrayé par la somme des connaissances que vous êtes supposé posséder pour traduire le jargon technique dans lequel on cherche à vous noyer. Mais après deux ou trois essais vous aurez compris pourquoi nous avons rédigé le paragraphe précédent au conditionnel. Tous les dossiers sortent du même moule élaboré par les quelques bureaux d’études qui se partagent le marché. Leur caractéristique commune est de masquer les problèmes plutôt que de chercher à les résoudre. A vous, donc, de vous mettre au travail. Il vous faudra repérer la source ou le forage « oubliés » au centre d’une zone d’épandage, les habitations dont la proximité a été mal évaluée, les pentes non signalées au dessus du lit d’un ruisseau, les taux de pollution déjà excessifs trouvés dans l’environnement. Il faudra, bien que cela soit difficile, vérifier que la parcelle sollicitée pour l’épandage n’est pas déjà utilisée pour le même usage par un autre exploitant. Vous trouverez peut-être, comme cela est arrivé dans une localité du Finistère, que les terrains mis à l’enquête publique pour l’épandage sont, depuis un an déjà, occupés par les bâtiments d’une zone industrielle. Vous vous étonnerez alors du fait que, dans des zones saturées, les parcelles ne soient pas répertoriées afin d’éviter un double ou triple usage. L’informatique devrait trouver là une application évidente. Mais le problème est justement qu’on ne tient pas à être informé ! Vous avez recueilli quelques uns de ces « détails » qui vous semblent signifiants ou encore vous vous êtes étonnés de voir le plan d’épandage proposer des terres qui se trouvent à 50 kilomètres du siège de l’exploitation ou inclure un monument classé ou un lieu touristique reconnu. Vous l’avez donc noté sur le registre d’enquête et vous vous apprêtez à rencontrer le commissaire enquêteur. La fonction ayant été définie par une ministre de l’environnement dans le cadre d’une loi visant à protéger l’environnement vous vous attendez certainement à trouver un expert en matière d’environnement, avide de recueillir vos avis.

Surprise, vous rencontrez quelqu’un plutôt décidé à ne pas s’en laisser conter ! Dans le meilleur des cas il sera attentif, mais il pourra être agressif. Il sait que sa mission lui a été assignée par le préfet et qu’il doit des comptes à ce haut personnage.

Or ce dernier a autre chose à faire qu’à écouter ces citoyens, rapidement classés comme « écologistes » qui compliquent son travail en acceptant le rôle démocratique de l’enquête publique. Il a, lui, à s’occuper d’économie et d’emplois, à calmer les élus locaux qui réclament toujours plus de béton, à rassurer les lobbies toujours prêts à menacer. C’est lui qui sera réveillé à minuit ou qui subira les épandages de lisiers et les pneus enflammés dans la cour de sa préfecture si les choses tournent mal. Pétitions d’un côté, saccages de l’autre, le choix est vite fait ! L’enquête se termine donc. Des commentaires déposés par écrit, des mémoires remis, des remarques orales, le commissaire enquêteur fera un rapport en deux ou trois pages dans lequel vous aurez du mal à reconnaître les deux lignes consacrées au laborieux mémoire que vous aviez déposé. Ce rapport est transmis aux autorités préfectorales pour alimenter la réflexion du Conseil Départemental d’Hygiène, le CDH (nous reparlerons de cet organisme) avant décision du préfet. Un exemplaire est communiqué aux mairies du lieu d’enquête où vous pourrez le consulter pendant un an.

Sa lecture est généralement une rude épreuve pour ceux qui s’étaient appliqués à apporter leur contribution.

Exemple de procès verbal d’enquête :

« Le dossier ne fait pas vraiment apparaître le réseau hydraulique....Le risque de pollution est important... une pente convergente occasionne inévitablement un ruissellement... des résurgences ne peuvent qu’augmenter les risques... »

Conclusion : « Avis favorable » !

Le coup était joué d’avance. On trouve, parfois, l’enquêteur qui vous racontera le jour où il s’est radicalement opposé au projet d’un puissant, on trouve plus rarement le témoin de l’événement et encore moins souvent le résultat, sur le terrain, de cette « courageuse » rébellion. Il est connu d’autre part que des commissaires ayant émis des avis défavorables se sont vus privés d’enquêtes pendant plusieurs mois. Les commissaires se présentent comme de « braves gens ». Ils font cela pour occuper leur retraite ou pour « rendre service », ce n’est pas vraiment de leur faute, disent-ils, si on les a recrutés pour des compétences qu’ils n’ont pas. Un militant d’une association de protection de l’environnement du Morbihan a eu la curiosité de relever la provenance des commissaires enquêteurs de son département. Il a trouvé qu’ils étaient issus :

à 35% de l’armée et des forces de l’ordre.

à 30% des services de l’état et des collectivités (agriculture, équipement).

à 10% des filières agricoles.

à 7% des métiers de l’architecture et du bâtiment.

à 6% des offices notariaux. Le reste était constitué de métiers divers dont

3% d’enseignants mais aucun des milieux de la santé et de l’environnement !

Parmi les compétences requises pour être commissaire-enquêteur on trouve pourtant celle de militant associatif. Pour reprendre le cas breton, les experts de « Eau et Rivières de Bretagne » ou de « Bretagne Vivante » qui pourraient être sollicités dans ces fonctions ne manquent pas. Force est, pourtant, de reconnaître qu’on les ignore. Le gendarme en retraite risque de rester encore longtemps le modèle du commissaire enquêteur ! La loi Bouchardeau qui avait été reconnue comme un enrichissement de la vie démocratique a été lamentablement détournée. Elle est devenue dans les faits un redoutable outil de désinformation et de démobilisation. On se prend à rêver de Jean-Marie Kerloc’h, le maire de Plogoff, qui avait sorti le dossier d’enquête concernant la centrale nucléaire, sur la place de sa mairie, pour en faire un feu de joie. Les « mairies-annexes » installées par les autorités dans des fourgons de police, afin que force reste à la loi, avaient dû subir un mois d’intifada, lance-pierres contre fusils lance-grenades. Mais au bout du compte la popularité acquise par les gens de Plogoff avait fait reculer le projet.

Le huis-clos du Conseil Départemental d’Hygiène.

On jugera, peut-être, excessive notre sévérité vis à vis des commissaires enquêteurs. N’oublions pas, cependant, qu’ils sont les premiers à s’accommoder des fraudes qui s’étalent sous leurs yeux. Ils sont pourtant bien placés pour constater, sur le terrain, les dégâts causés par leur manque de vigilance. Reconnaissons cependant, pour leur décharge, qu’ils sont les seuls à venir au contact de la population pendant que les détenteurs de l’autorité publique se cachent derrière leurs bureaux et leurs formulaires. On l’aura compris, nous n’aurons pas la même indulgence pour les responsables administratifs auxquels appartient, en fin de parcours, la décision. Et parmi ceux-ci, ceux qui siègent au C.D.H. La quasi totalité de la population ignore qu’il existe dans chaque département un Conseil Départemental d’Hygiène. Les attributions affichées par cet organisme laisseraient penser qu’il s’occupe de santé et en particulier de celle des populations soumises à une pollution généralisée. Hélas les représentants associatifs qui le fréquentent le décrivent régulièrement comme la chambre d’enregistrement des volontés du lobby. La composition du conseil est, en elle même, éclairante. Il est présidé par le préfet ou son représentant. La Direction Départementale des Services Vétérinaires (D.S.V) instruit chaque dossier et en présente le rapport de synthèse. Il comprend, en outre, des représentants des services de l’état : équipement (D.D.E), action sanitaire et sociale (D.D.A.S.S), agriculture et forêt (D.D.A.F), industrie (D.R.I.R.E), défense civile, consommation et répression des fraudes. Cinq élus représentent le Conseil Général et l’association départementale des maires. La Chambre d’Agriculture, la Chambre des Métiers, les Chambres de commerce et d’industrie délèguent chacune un représentant. Le préfet y nomme quelques personnes connues pour leur compétence particulière dans les domaines de la santé ou de la gestion de l’eau. Il reste deux ou trois strapontins pour les représentants d’associations de consommateurs et celles de protection de l’environnement. Absence remarquée : celle de la direction régionale de l’environnement.

Une remarquable étude du fonctionnement du CDH d’Ille-et-Vilaine a été récemment publiée par Jean-François Piquot, un militant associatif de ce département, aussi obstiné qu’efficace. Il ne s’agit plus ici de vagues impressions mais de l’étude fouillée de 400 dossiers qui résument deux ans d’activité du CDH. On y constate que cette impressionnante assemblée de cadres administratifs et de responsables professionnels « est une véritable machine à distribuer les autorisations d’implantation de porcheries et de poulaillers industriels »(Le Canard Enchaîné, 14 juin 2000, Comment la Bretagne s’encochonne à mort).

Les fraudeurs ont rapidement compris le système. Celui qui souhaite augmenter son cheptel ne doit surtout pas déposer une demande d’autorisation. Il le fait de façon illégale, ayant la certitude de voir la fraude amnistiée. Rien ne semble pouvoir empêcher un avis favorable du CDH. Ni la proximité de maisons d’habitations, ni celle d’un point d’eau, ni le taux déjà élevé des nitrates dans la nappe phréatique, ni le niveau particulièrement élevé de la fraude déclarée, ni les récidives répétées du demandeur. Plus de la moitié des dossiers reçus par le C.D.H d’Ille-et-Vilaine concernent des régularisations de dépassements frauduleux (131 sur 242). Sur deux ans on aura ainsi assisté au « blanchiment » de 582 067 poulets, 4 641 truies, 20 399 porcs, 24 506 porcelets, tout ce petit monde sécrétant un excédent de 400 000 mètres cubes de lisier. A juste titre Jean-François Piquot fait-il remarquer que les administrations, en bafouant elles mêmes les règles qu’elles ont fixées, ont porté un coup à l’ensemble des professionnels honnêtes qui ont, dans ce contexte, un réel mérite à le demeurer.

Son travail et celui de ses amis aura ébranlé quelques bastions qui se croyaient à l’abri de la contestation. Ce n’est certainement pas un hasard de calendrier si peu de temps après la sortie de leur livre, le préfet du Finistère rendait public le refus de régularisation d’une extension de porcherie. Autorisé à exploiter 680 reproducteurs et 4896 places d’engraissement, cet éleveur de Plouvorn, dans le Finistère, avait doublé le nombre de ses reproducteurs et augmenté l’ensemble de son élevage de plus de 20% sans aucune autorisation. Il avait persisté malgré deux « injonctions » préfectorales et une condamnation du tribunal correctionnel de Morlaix. Sans doute aurait-il pu poursuivre dans cette voie si l’actualité n’avait pas exigé un exemple. Le directeur des services vétérinaires du Finistère en profitait pour se dédouaner : « On ne pourra plus dire à l’Etat, vous embêtez les petits et vous ne faites rien aux gros ! ».

Ce refus, rendu public au bon moment, ne fera cependant pas oublier la foule de ceux qu’on a laissés passer. Pour reprendre l’appréciation de Jean-François Piquot, en conclusion de son rapport : « le C.D.H pense, délibère et agit comme un lobby pro-élevage hors sol et trouve les accommodements, les astuces, les failles - voire les irrégularités et les illégalités - pour conduire chaque dossier présenté à connaître une issue favorable éventuellement retardée si le dossier initial n’a pas trouvé à s’affubler d’une défroque passable. » Le travail des militants bretons devait être reconnu au delà de tous leur espoirs. Le 6 juillet 2000, Dominique Voynet et Jean Glavany décidaient de nommer une mission d’inspection afin d’examiner, en Ille et Vilaine, « la situation des élevages au regard de la protection de l’environnement dans tous ses aspects : respect des réglementations - déroulement des procédures - composition du CDH - modalités de préparation et de prise de décisions - qualité des eaux - nuisances diverses ». La commission était également invitée à enquêter sur les autres départements du Grand Ouest.

Verrons nous, un jour, instruire le procès d’une administration qui a accompagné et, même, favorisé tous les débordements du lobby ?

Seul maître à bord : le préfet.

C’est au préfet que revient la décision finale d’autoriser l’installation ou le développement d’une installation classée. Comme l’avis du commissaire enquêteur, celui du C.D.H n’a, légalement, qu’un statut consultatif. Le préfet est, en dernier recours, le seul juge. En règle générale on le voit suivre l’avis du C.D.H quand celui ci est positif mais se montrer très circonspect quand il est négatif. Il est, par nature, sensible à l’ambiance politique et sociale du moment. C’est ainsi qu’on a vu, pendant l’été 96, le préfet du Finistère débloquer77dossiers qui avaient été « gelés » par le C.D.H. Il s’agissait, on s’en souvient, d’atténuer l’effet « vache folle ». La protection de l’environnement pouvait attendre des jours meilleurs. Un préfet nommé dans le Finistère doit savoir que le cochon sera l’un de ses principaux sujets de méditation. Pour être reconnu dans ce département, il faudra qu’il se soit livré à la cérémonie initiatique de la visite d’une porcherie industrielle. La photo dans la presse locale viendra immortaliser l’événement : charlotte sur la tête, blouse et bottes blanches, cochonnet dans les bras, sourires épanouis des plus beaux représentants du Lobby ! Une photo devant une plage engluée dans les algues vertes serait pourtant un message plus pertinent. Les préfets ne semblent s’en rendre compte qu’au moment de s’envoler vers un autre département. Ils risquent alors un discours sur les efforts insuffisants et sur la situation encore plus dégradée qu’à leur arrivée. Trop tard Monsieur le Préfet !

Du bon usage des enquêtes publiques

La description que nous venons de faire des différentes étapes du dossier d’une installation classée aurait de quoi décourager le plus volontaire de nos concitoyens. Des militants des associations de protection de l’environnement, pourtant convaincus, ont d’ailleurs renoncé à témoigner dans les enquêtes publiques ou à siéger dans les C.D.H où ils avaient le sentiment de ne servir que de caution.

Il existe cependant une méthode positive d’utiliser l’enquête. D’abord elle annonce l’existence d’un projet et évite qu’il ne se fasse à la sauvette. Quant au dossier, même s’il est incomplet, il facilitera la recherche de données supplémentaires. On pourra d’ailleurs en relever toutes les insuffisances.

Ce sera surtout l’occasion de rencontrer les personnes et les associations sensibilisées afin d’échanger des informations et d’agir en commun.

Sans doute ne faudra-t-il pas trop se préoccuper du commissaire enquêteur. Le rencontrer sera une bonne expérience, on pourra même essayer de le convaincre mais mieux vaut ne pas espérer, sauf exception, que cette rencontre soit déterminante.

Pour autant il ne faudra pas négliger de rédiger un mémoire contenant remarques, critiques, propositions d’amélioration ou contre-propositions. A condition de ne pas se contenter de le déposer sur le bureau du commissaire enquêteur qui lui consacrerait au mieux deux lignes dans son rapport. Diffusé dans les associations, transmis aux conseils municipaux (qui auront, eux aussi à se prononcer), adressé au préfet (par voie directe), aux directions régionales de l’environnement, aux ministères, il aura plus de chances d’être remarqué.

Il devra surtout être remis à la presse. La prise à témoin de l’opinion publique est la seule réponse aux manœuvres feutrées du C.D.H. Dans une région où les enquêtes publiques se multiplient, chacune peut être un moment de mobilisation. Il est réconfortant, quand on a passé des heures sur un dossier, de savoir que d’autres se sont attelés à la même besogne. D’apprendre également que, dans les communes voisines, le relais a été pris. C’est ainsi que, progressivement, se construit un réseau de résistance. Le préfet, les membres du CDH, les représentants du lobby, ne liront peut-être pas les mémoires que vous aurez déposés, ni même les rapports des commissaires enquêteurs. Par contre ils lisent les journaux. En Bretagne, nous n’avons pas à nous en plaindre. Malgré les pressions, il se trouve toujours des journalistes pour faire un réel travail d’information.

Pour une démocratisation des enquêtes publiques

Une bonne raison pour continuer à participer aux enquêtes publiques est que l’absence du public arrangerait trop de gens. Les décisions les plus graves pourraient être alors prises sans que les élus, les responsables administratifs ne se sentent impliqués. Il leur serait toujours possible d’incriminer l’absence de réaction de la population même si, dans les faits, ils ont tout fait pour provoquer cette désaffection. On ne peut cependant perpétuer ce qui n’est qu’un simulacre. Il faut, à tous les niveaux, donner un nouveau contenu à la loi Bouchardeau et d’abord revaloriser l’apport du public. Le Conseil d’Etat a été saisi du problème par le gouvernement. Il a rendu son rapport en novembre 99. Sans qu’elles soient révolutionnaires, ses propositions pourraient être rapidement mises en œuvre. La fonction de commissaire enquêteur n’y est pas contestée. Il est simplement proposé d’en diversifier le recrutement et en particulier de confier la fonction à des personnes en activité dont les compétences seraient reconnues en matière d’environnement, de santé publique, de biologie, de biotechnologie. Le rapport propose également une formation continue notamment en matière de droit, d’économie, d’environnement et de communication. Des commissaires enquêteurs plus compétents, donc. En seront-ils plus indépendants et plus aptes à traduire l’intérêt public ?

Pour un chef d’orchestre.

Il reste cependant que, sans la création d’un corps efficace dans le domaine de la prévention de la pollution et le contrôle des installations polluantes, la situation n’évoluera pas beaucoup. La constatation est en effet devenue banale, il n’existe pas en France une « police de l’eau » ou plutôt il en existe trop. En effet, au moins une dizaine d’organismes sont habilités à intervenir pour conseiller, décider ou sanctionner dans le domaine de l’eau. Cela va du Conseil Supérieur de la Pêche aux ministères de l’environnement, de la santé, de l’agriculture, de l’industrie, de l’intérieur, de la défense...

En juin 1998 l’Institut des Hautes Etudes de Sécurité Intérieure tenait une session régionale dans le Finistère. L’un des termes abordés était la sécurité d’approvisionnement en eau. Concernant la police de l’eau, les stagiaires faisaient part de leur étonnement : « Nous restons très surpris de la multiplicité des acteurs dans le cadre de la lutte contre les pollutions d’origine agricole et l’absence d’une structure de coordination des programmes en cours, mêlant des actions spécifiques de protection de site comme un bassin versant avec des actions ministérielles transversales sur l’eau, le sol... Nous sommes tentés de reprendre les propos de Pierre Lascoumes dans un article consacré à la protection de l’environnement et ordre public : « il manque un Chef d’orchestre pour assurer la coordination de l’éventail contrasté d’intervenants ».

Ce chef d’orchestre devra, dans chaque département, disposer d’une structure qui regroupe l’ensemble des missions de police de l’eau et des milieux aquatiques actuellement dispersées. Il aura la responsabilité du contrôle des installations classées et disposera des moyens nécessaires. Il devra pouvoir compter sur un corps technique compétent recruté dans les différentes filières de formations aux métiers de l’environnement qui restent, pour le moment, trop souvent sans débouchés.

Ce chef d’orchestre, à l’évidence, ne pourra être que le ministère de l’environnement.

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2007

Le CDH est devenu le Coderst (Conseil départemental de l’environnement, des risques sanitaires et technologiques) mais ni sa composition ni ses méthodes n’ont évolué. Rares sont les occasions où il émet un avis défavorable. Et quand c’est le cas, les préfets s’opposent immédiatement à cette hérésie et émettent l’avis favorable qui aura force de loi.

Reste aux associations à faire appel à la justice et à leur mobilisation.